10月24日，十四届全国人大六次会议闭幕，备受关注的同时，有两大议题尤为显眼。

  中央决策  

1万亿特别国债加速灾后重建

中央财政增发1万亿国债，将通过转移支付方式全部安排给地方，集中力量支持灾后恢复重建和弥补防灾减灾救灾短板，整体提升我国抵御自然灾害的能力。中央承担还本付息，纳入中央财政赤字管理，国债转移支付资金全部纳入财政直达资金范围。

今年以来，我国多地遭遇暴雨、洪涝、台风等灾害，部分地区灾后重建工作任务比较重。中共中央政治局常务委员会8月17日召开会议，研究部署防汛抗洪救灾和灾后恢复重建工作。会议提出，“加快恢复重建”“进一步提升我国防灾减灾救灾能力”。

其中，今年拟安排使用5000亿元，结转明年使用5000亿元。资金将用于灾后恢复重建、重点防洪治理工程、自然灾害应急能力提升工程、其他重点防洪工程、灌区建设改造和重点水土流失治理工程、城市排水防涝能力提升行动、重点自然灾害综合防治体系建设工程、东北地区和京津冀受灾地区等高标准农田建设等八大方面。

按照年初的财政预算，地方一般公共预算支出236740亿元，增长5.2%，而实际今年前三季度的仅支出171231亿元，同比仅增长3.5%。

此次万亿特别国债要求5000亿花在今年的四季度，意味着四季度的地方一般公共预算支出的同比增幅将爆涨至18.3%，中国将迎来一个不一样的四季度。

  中央助力  

2.7万亿新增地方债缓解财政压力

另一个备受关注的议题是地方新增的2.7万亿债务提前下达，旨在缓解地方财政的压力。

2021年、2022年，中央提前下达的专项债限额都不足上一年的50%，只有疫情爆发之初的2020年，才将提前额度升至60%。中央将2023年提前下达的专项债限额再次提升至60%，也就是2.7万亿（一般债0.43亿元、专项债2.28万亿元），这次标志着中国将再次以疫情爆发之初的财政力度来刺激经济。

累计上述的两大财政策，中央决策层为我国的经济注入了高达3.2万亿的资金，而这也引起了学术界的广泛关注和解读。

近期，上海财经大学的校长刘元春在10月21日的全球财富管理论坛·2023上海苏河湾大会上提到了这一财政政策调整。他指出：“四季度的财政政策回归，结合对明年方案的重新谋划，只要2024年的积极财政政策能够真正提质增效，中国的经济企稳并非难题。”他进一步解读了国际机构对中国明年经济的预测，“IMF预期我们明年的增长将降至4.2%，而世界银行给出的预测则是4.4%。但我认为他们的预测可能并不准确，关键在于多数研究团队并未准确判断中国风险控制的模式，以及我们国内经济增长的新潜能在何时得到持续释放。”

看来，“财政政策回归”背后所蕴含的逻辑和深意如此。

从去年的第四季度开始，我们可以看到财政政策的明显调整：财政贴息2.5%，银行发放企事业单位采购设备贷款。其实，除了这3.2万亿的真金白银之外，就是过万亿的特殊再融资债券。

截至10月24日，全国已有27个省份地区披露特殊再融资债发行计划，规模合计10126.7958亿元，其中已发行规模为7362.94亿元，内蒙古、云南两省份额度已超千亿。

本轮再融资债券发行进度和规模超出市场预期，各区域估值收益率普遍下降较快，城投尾部风险或有望阶段性下行，区域性城投主体迎来较好的配置机会。虽然城投债务规模不低，“724”会议上也首次提出了要实施一揽子化债方案，在地方政府化债过程中，城投平台将承担起更为重要的责任，无论是在土地出让，资产盘活或者经营转型等方面都将有所表现。

比如，重庆市财政局公告，拟发行“2023 年重庆市地方政府再融资专项债券(十期)”和“2023 年重庆市地方政府再融资专项债券 (十一期)”，金额合计304.1亿元，期限分别为7年、10年，募集资金用于偿还存量债务，2023年11月1日招标。

有专家认为这是一场提振市场信心之战，中国经济的刺激行动显著加强，重点在财政政策上。

2023年全国财政赤字将由38800亿元增加到48800亿元，预计赤字率由3%提高到3.8%左右。甚至可能达到4%。按照国际上通行的《马斯特里赫特条约》，政府赤字率一般设置为3%，中国历来也是将赤字率控制在3%以内，即使2020年疫情爆发，也只是按照3.6%安排。

本次万亿国债将2023年的全国财政赤字率从3%一次性逼近到4%，超越了疫情的2020年，可见本次刺激经济的决心。甚至不排除2024年也将把赤字率的上限从3%继续调高至4%。

通过提高财政赤字，扩大财政支出解决经济问题，这标志着积极财政政策到了第三个阶段：扩大支出——减税降费——扩大支出。

第一阶段，1998-2015年第一轮积极财政政策以支出扩张为主，通过基建发力扩大总需求对冲亚洲金融危机、特大洪涝灾害冲击，稳定经济大盘、社会大局。

1997年6月，一场金融危机在亚洲爆发，这是继20世纪30年代世界经济大危机之后，对世界经济有深远影响的又一重大事件。这次金融危机反映了世界和各国的金融体系存在着严重缺陷，在这次金融危机中都暴露出许多问题。

从财政角度来看，表现为政府税收困难，财政危机与金融危机相拌。从1998年起我国开始实施以积极财政政策为核心的一系列宏观调控措施，包括增发国债、扩大内需、促进出口、加强基础设施建设。具体措施有西部大开发（2013年我建议西部大保护，2016年长江大保护），大学扩招，黄金周。

1979年就有170多亿的赤字，占GDP的比重超过3%。财政向银行透支110亿。1998年的赤字为980亿元，1999年1797亿元，2002年2098亿元，财政赤字占GDP的比重从1998年的1.14%提高到了2000年的2.6%，2002年也接近2.6%。2008年11月开始再次实施积极财政政策，应对美国金融危机。当时面对不断蔓延的国际金融（次贷）危机，国务院推出了十项举措，加快民生工程、基础设施、生态环境建设和灾后重建，计划在2009-2010年完成4万亿的投资规划，以扩大内需。到2009年一季度，4万亿投资规划主要投向民生工程、基础设施建设、节能减排、技术改造以及地震灾区恢复重建等内容。其中，包括铁路、公路、机场、水利等在内的基础设施约在1.5万亿左右，如果再加上民生工程以及汶川大地震重点灾区的恢复重建，跟基础设施建设相关的投资，将近3.3万亿。2011年强调“继续实施积极的财政政策”。2012年提出“把握好稳中求进的工作总基调”，“实施积极的财政政策”。

笔者曾经在《财政监督》2010年第3期撰文《发展中国家财政政策应该持续“积极”——1998—2009年中国财政政策研究》，从1999年到2009年的十年，是中国改革开放的第三个十年，是中国经济高速发展的十年，也是财政政策从积极到稳健、又从稳健到积极的一个轮回。

与此同时，笔者通过民主党派的渠道提出“增支与减税：积极财政政策应该更积极”的建议。建议强调，积极财政政策不仅表现在扩大财政支出方面，还表现在减税减负方面。在上个世纪，这一条建议与《关于加快卫生体制改革的建议（平民医院——惠民医院）》、《抓住机遇，全面推进公车改革》等被全国政协、中央统战部、民进中央、省政协同时采用。

2013年“紧紧围绕主题主线，坚持稳中求进的工作总基调，继续实施积极的财政政策”。

2014年“坚持稳中求进、改革创新，继续实施积极的财政政策”。

2015年“坚持稳中求进、改革创新，继续实施积极的财政政策并适当加大力度”。

第二个阶段，积极财政政策以减税降费为主。

2016年进入“十三五”之后，提出了“继续实施积极的财政政策并加大力度”，比2015年的“适当加大力度”更进一层。

2017年“财政政策要更加积极有效”。

2018年，中美贸易战，“积极的财政政策取向不变，要聚力增效”。

2019年“积极的财政政策要加力提效”。

2015年以来，我国经济进入了一个新阶段，主要经济指标之间的联动性出现背离，经济增长持续下行与CPI持续低位运行，居民收入有所增加而企业利润率下降，消费上升而投资下降等。

2016年，“死亡税率”这个概念由天津财经大学财政学者李炜光提出，批评中国征税过重，40%的税负对中国企业意味着死亡，也可以叫“死亡税率”。无疑推进了降税减费的进程。曹德旺对“中国税收全球最高”的吐槽更是一石激起千层浪，制造企业迁往美国的忧虑与国内企业忍受“死亡税率”的无奈相叠加，在2016年的年末，减税的呼声达到顶点。“死亡税率”也遭到了来自官媒和相关部门的联手反驳。环球时报12月21日刊发评论《中国宏观税负不算高，死亡税率太夸张》，国家税务总局21、22日接连转载多篇文章，为税负辩护，指出“‘死亡税率’说法不靠谱，更多属于情绪表达”、“‘死亡税率’之说，严重误导了社会公众”。

2016年1月26日中央财经领导小组第十二次会议，总书记强调，供给侧结构性改革的根本目的是提高社会生产力水平，落实好以人民为中心的发展思想。供给侧结构性改革表现为“三去一降一补”。即“去产能”，淘汰实体经济的落后过剩产能。“去库存”，即减少房地产行业的库存。“去杠杆”，即降低政府的负债水平。“降成本”，即降低实体经济企业的成本。“补短板”，即在一些被忽视或滞后领域增加有效供给。

减税降费成为积极财政政策的主基调。一系列新的税收优惠措施从2022年4月1日起正式实施，2016年至2022年我国累计减税降费规模将超10万亿元。2022年，退税减税降费缓税4.2万亿。2023年1至8月，全国新增减税降费及退税缓费超过1.15万亿元，其中近75%惠及民营企业。可见，减税降费已经是强弩之末。

第三个阶段，积极财政政策以扩大支出为主。在2023年第四季度，果断推出了3.2万亿的财政大盘子，赤字率从3%飙升到4%。

第四个阶段，积极财政政策应该是提高低收入者的收入。

“6亿人每个月人均收入1000元”在2019年引起热议，国家统计局解释，“6亿人每个月人均收入1000元”可以从全国住户收支与生活状况调查数据得到印证。

按照住户收支调查，全国家庭户样本可以分为五个等份，分别是低收入组、中间偏下收入组、中间收入组、中间偏上收入组、高收入组，每等份各占20%。其中，低收入组和中间偏下收入组户数占全部户数比重为40%。

根据2019年相关数据，低收入组和中间偏下收入组共40%家庭户对应的人口为6.1亿人，年人均收入为11485元，月人均收入近1000元。其中，低收入组户月人均收入630元，中间偏下收入组户月人均收入1300元，而2022年的数字是1100元。

千方百计地增加城乡居民的收入，提高低保标准。建议建立“基本收入计划”，即低保标准=上年月人均消费支出÷2，比如，武汉2019年月人均消费支出为2400元，低保标准则为1200元，而2020年4月武汉市城市低保标准仅为830元，农村低保标准仅为680元。提高标准，则可以提高收入，就可以扩大消费品的销售规模。

2022年武汉月人均消费支出为3100元。武汉市2023年城市低保标准从每人每月910元提高至940元，农村低保标准从每人每月780元提高至820元。惠及困难群众约10.5万人。

近日，民政部社会救助司司长刘喜堂公布数字：全国低收入人口动态监测信息平台已经归集了6600多万低收入人口的基本信息，大约占到全国总人口的4.7%。

包括低保对象近4000万、特困人员460多万，还有低保边缘家庭成员600多万，纳入监测的防止返贫监测人口300多万，以及其他纳入监测范围的低收入人口接近1300多万。从这些数据可以看到，民政部门监测的低收入人口主要是生活遇到困难、需要救助帮扶的低收入人口。

截至9月底，全国共有城乡低保对象3995.2万人，累计支出低保资金1436.8亿元；截至9月底，全国共有特困人员469.4万人，累计支出特困供养资金408.2亿元；前三季度共实施临时救助481.8万人次，累计支出临时救助资金64亿元。以中央财政的力量，适当提高救助标准，不是做不到的事情。

总结而言，面对自然灾害和经济挑战，中国的财政政策调整显得果断且有力。从增发的万亿国债到特殊再融资债券的扩大发行，这都反映出政府对稳定经济增长和确保国家财政健康的决心。专家和学者们对此展现出了积极的态度，认为这将有助于提振市场信心和促进经济稳定增长。然而，如此大规模的财政扩张策略也提醒我们必须关注赤字率的变化，保证长期的财政可持续性。在未来，中国如何在保持经济增长与确保财政稳健之间取得平衡，值得全球关注。